Die Schuldenkrise der 3. WeltYorick BrunsIm August 1982 erklärte der Staat Mexiko seinen Schuldendienst-Pflichten (Schuldendienst: die Summe fälliger Tilgungen und Zinszahlungen) nicht mehr nachkommen zu können und verkündete einseitig ein Moratorium für seine Auslandsschulden. Bis zum Ende des Jahres erklärten sich noch 24 weitere Staaten für zahlungsunfähig. Damit war auch für eine breitere Öffentlichkeit offensichtlich, dass die Verschuldung vieler Staaten der dritten Welt zu einem Problem geworden war, und zwar nicht nur für die betroffenen Staaten, sondern auch für die privaten Banken, die den größten Teil dieser Kredite gewährt hatten. Je nach Aufmerksamkeit der Beobachter war das Problem im Wesentlichen jedoch schon Jahre vorher erkennbar. So musste Bolivien schon 1980/81 Zahlungsschwierigkeiten anmelden und schon seit Mitte der siebziger Jahre wuchsen Schulden und Schuldendienst praktisch aller Staaten Südamerikas schneller als ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, so dass abzusehen war, dass der Schuldendienst bald die Haushalte dieser Staaten sprengen würde. Aber obwohl schon Jahre vor dem "Mexiko-Schock" zu erkennen war, dass an Staaten der 3. Welt vergebene Kredite zumeist nicht hinreichend abgesichert waren, haben bis 1982 weder Schuldner noch Gläubiger die nötigen Konsequenzen gezogen; und das gilt, was die Gläubigerseite betrifft, für private Banken genauso wie für internationale Organisationen. Nach 1982 hat sich das Problem, wie es in der Natur von Zins und Zinseszins - in Verbindung mit zeitweiliger Zahlungsunfähigkeit - liegt, noch weiter verschärft. Brasilien folgte dem Beispiel Mexikos und damit drohten die zwei (in absoluten Zahlen) am höchsten verschuldeten Staaten der Dritten Welt ihre Zahlungen einzustellen. So waren die Gläubigerbanken schnell bereit über die Kreditbedingungen und die Gewährung von weiteren Krediten neu zu verhandeln, zumal auch die Regierungen der Industrieländer, besonders der Vereinigten Staaten, sehr daran interessiert waren, die Schuldenkrise zügig zu bewältigen. Aber abgesehen von einer drohenden internationalen Finanzkrise hat die Schuldenkrise auch spezifisch entwicklungspolitische Aspekte. Die inzwischen beträchtlichen Schuldendienstpflichten belasten die öffentlichen Haushalte vieler Drittweltstaaten erheblich und für die Einfuhr von Gütern und Rohstoffen (bes. Rohöl) fehlen zunehmend Devisen. Auch wird in den letzten Jahren immer häufiger beklagt, dass mit den Tilgungs- und Zinszahlungen inzwischen mehr Kapital aus den Entwicklungsländern in die Industrieländern fließt als umgekehrt (dazu kommen noch andere Abflüsse wie Gewinne aus Investionen von Ausländern und "flüchtendes" Kapital). Für viele Entwicklungsländer ist nicht nur gegenwärtig, sondern auch bezogen auf die zurückliegenden Jahrzehnte per Saldo ein Verlust von Kapital zugunsten der industrialisierten Welt zu verzeichnen. Bereits vor Jahren war das Volumen der Schuldendienstzahlungen größer als die Summe der ursprünglich gewährten Kredite. Es sind nun einige Fragen aufgeworfen:
Wie verursachten Entwicklungskredite eine Schuldenkrise?In den frühen siebziger Jahren kam es zu drastischen Erhöhungen der Rohölpreise, die die Entwicklungsländer, die meistens keine ausreichenden eigenen Ölreserven hatten, hart trafen; viele von ihnen konnten die teureren Einfuhren nur über Devisenkredite finanzieren. Gleichzeitig erzielten natürlich die Erdöl exportierenden Staaten hohe Einnahmen, die sie zu einem großen Teil dem Kapitalmarkt zur Verfügung stellten. So traf die Nachfrage nach Krediten zur Finanzierung der verteuerten Erdöleinfuhren mit einem entsprechenden Angebot zusammen. Tatsächlich waren die Banken nicht nur bereit, sondern auch bemüht, Kredite an Entwicklungsländer zu vergeben, denn die Kapitalmärkte der Industriestaaten konnten das große Kapitalangebot nicht vollständig aufnehmen, weil deren Wirtschaftsleistung zu diesem Zeitpunkt nur wenig zunahm. Aber abgesehen davon, dass es für die Banken kurzfristig kaum andere Möglichkeiten gab das Geld der Ölstaaten unterzubringen, schienen außerdem die Rahmenbedingungen für rasches Wirtschaftswachstum in den kreditnehmenden Staaten günstig und eine gewisse Verschuldung durchaus tragbar zu sein. Die Realzinsen waren in den siebziger Jahren sehr niedrig, bei Berücksichtigung der Inflationsraten sogar negativ und jedenfalls deutlich niedriger als die durchschnittlichen Wachstumsraten der betroffenen Staaten. So hoffte man, dass auch die Exporterlöse deutlich steigen und so zur Rückzahlung der Schulden beitragen würden. Aber in den meisten Schuldnerstaaten entwickelte sich die Wirtschaft nicht wie erwartet und so spitzte sich ab dem Ende der siebziger Jahre die Lage in Folge eines weiteren Ölpreisschocks dramatisch zu. Hochzinspolitk und Rezession in den Industriestaaten verschärften die Lage zusätzlich, denn zum einen waren für viele Kredite variable, also der Marktlage angepasste Zinssätze vereinbart und zum anderen sank die Nachfrage nach Gütern aus der Dritten Welt. Schon während der siebziger Jahre wurden laufend neue Kredite auch aufgenommen um ältere Schulden zu tilgen und Zinszahlungen leisten zu können. Die Kredite wurden nur zum Teil für Investitionen verwendet und deren Erträge konnten eine Kreditfinanzierung in aller Regel nicht rechtfertigen. Oft wurden sogar Sozialleistungen und der Militärhaushalt durch Kredite finanziert (und gleichzeitig die Steuern gesenkt). Übrigens haben auch einige Erdöl exportierende Staaten zum Teil in erheblichem Umfang Kredite aufgenommen, zum Beispiel Mexiko und Nigeria, und trotz steigender Ölpreise eine Überschuldung nicht verhindert. Andererseits haben sich manche Entwicklungsländer gerade in dieser Zeit das Prädikat "Schwellenland" erworben. So haben Korea und Indonesien eine Überschuldung verhindert, indem sie die Kredite produktiv, das heißt zum Aufbau ihrer Volkswirtschaften verwendet haben. Da sich die überschuldeten Entwicklungsländer in wichtigen Punkten zum Teil erheblich unterscheiden, ist nur eine differenzierende Analyse angemessen. So ist nicht nur die Höhe der Pro-Kopf-Verschuldung von Interesse, sondern auch - und mehr noch! - das Verhältnis der Schulden zum Sozialprodukt, der Umfang der Auslandsinvestitionen und Kapitalabflüsse und der Anteil des Schuldendienstes am Exporterlös. Schließlich ist auch die Struktur der Gläubiger (öffentlich, privat) und die Art der Verbindlichkeiten (Fristen, Zinssätze) von Bedeutung. Auch ist nicht jede Auslandsverschuldung problematisch; von Überschuldung sollten wir erst dann sprechen, wenn in Folge nicht abbaubarer Verschuldung der Staatsbankrott oder andauernde Rezession droht. Eine dem entsprechende Analyse ergibt, dass die ernsthaft verschuldeten Entwicklungsländer ganz überwiegend auf Schwarzafrika und Lateinamerika konzentriert sind. Der typische Schuldnerstaat Südamerikas hat ein mittleres Pro-Kopf-Einkommen, ein mäßiges Wachstum des Sozialprodukts und zum allergrößten Teil private Gläubiger (Banken), was bedeutet, dass ein hoher Teil der Schulden zumindest bis Mitte der achtziger Jahre variabel - also hoch - verzinst war. Der typische schwarzafrikanische Schuldnerstaat hat ein niedriges Pro-Kopf-Einkommen, stagniert wirtschaftlich und ist vor allem bei öffentlichen Kreditgebern wie Regierungen oder UN-Organisationen verschuldet. Die Zinsen sind daher relativ niedrig, die Laufzeiten lang. In der Regel ist aber die wirtschaftliche Lage so schlecht, dass trotz der vergleichsweise günstigen Kreditkonditionen der Schuldendienst allenfalls unter Schwierigkeiten bewältigt werden kann. Während die Situation für viele Staaten Südamerikas dramatisch war, ist sie für einige Staaten Afrikas fast hoffnungslos. Andererseits sind die Schulden der schwarzafrikanischen Staaten wegen ihres geringen Umfangs eher bedeutungslos. Die Verschuldung der südamerikanischen Staaten, besonders Brasiliens und Mexikos ist ernst - auch für die Gläubiger. Und im Unterschied zu den afrikanischen Staaten können diese Länder wegen der absoluten Höhe ihrer Schulden weder mit einem Erlass ihrer Schulden, noch mit nennenswerten Interventionen öffentlicher Institutionen wie der Weltbank Weltbank (IBDR): Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung; selbstständige Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Ihre Aufgabe ist die Förderung von Wirtschaftswachstum und sozialer Entwicklung durch die Vergabe langfristiger Darlehen (zu günstigen Konditionen) und den Erwerb von Beteiligungen. oder dem IWF Internationaler Währungsfonds (International Monetary Fund - IMF): seit 1947 Sonderorganisation der UN. Der IWF hat die Aufgabe, ein ausgewogenes Wachstum des Welthandels zu erleichtern, die internationale währungspolitische Zusammenarbeit zu fördern, geordnete Währungsbeziehungen unter den Mitgliedsstaaten aufrechtzuerhalten, auf die innere und äußere Stabilität der Währungen hinzuwirken und die Finanzierung und den Abbau von Zahlungsbilanzungleichgewichten zu fördern. Instrumente des IWF sind Zahlungsbilanzhilfen, an die in der Regel wirtschaftspolitische Auflagen geknüpft sind. rechnen. Die Staaten Südamerikas müssen sich selbst helfen, indem sie die Ausgaben der öffentlichen Haushalte einschränken, den Abfluss von Kapital eindämmen, die Bedingungen für Investoren verbessern und durch Einschränkung konsumtiver Importe und Einfuhrsubstitution einen Handelsüberschuss zu erreichen suchen. Wie sind die Versuche zur Bewältigung der Schuldenkrise zu beurteilen?Mit der förmlichen Erklärung des Krisenzustands durch Mexiko setzten unmittelbar Bemühungen um eine Lösung des Problems ein. Jedoch war zu diesem Zeitpunkt das Problem noch immer nicht vollständig erkannt. Man schätzte die Zahlungsschwierigkeiten Mexikos, Brasiliens, Perus und einzelner weiterer Staaten als vorübergehende Liquiditätskrise ein, die mit fallenden Zinsen und sinkenden Ölpreisen beendet sein würde; spätestens aber, sobald auch die Exporterlöse der betroffenen Staaten wieder stiegen. Entsprechend waren der IWF und die US-Zentralbank mehr auf fallweises Vorgehen zur kurzfristigen Stabilisierung einzelner Schuldner orientiert. Sie versuchten die Zahlungsschwierigkeiten vor allem durch Umschuldungen, das heißt Umwandlung der alten Schulden in Kredite mit längeren Laufzeiten und günstigeren Konditionen auszuräumen. Erst ab Ende Oktober 1985 begann mit dem nach dem damaligen US-Finanzminister benannten Baker-Plan die zweite Phase der Krisenbewältigung. Nachdem klar war, dass die zunächst angebotenen Umschuldungsmaßnahmen in vielen Fällen nicht im Mindesten ausreichten, machte US-Finanzminister Baker einen weiter gehenden Vorschlag. Danach sollten gezielt fünfzehn hoch verschuldete Länder mit mittlerem Einkommen und Auslandsverbindlichkeiten von insgesamt 429 Milliarden DM in den Genuss zusätzlicher Mittel und Maßnahmen kommen. Die ausgewählten Schuldner sollten sich zu umfassenden Wirtschaftsreformen mit dem vorrangigen Ziel höheren Wirtschaftswachstums entschließen. Die dafür notwendigen Finanzmittel sollten Weltbank, regionale Entwicklungsbanken und Privatbanken als langfristige Kredite zu moderaten Zinsen zur Verfügung stellen. Mexiko war der erste Staat, der den Baker-Plan erprobte, einige andere folgten; aber es kam nicht zu der erhofften deutlichen und nachhaltigen Verbesserung der Verschuldungssituation. Die dritte und letzte Phase wurde 1989 durch die Initiative des US-Finanzministers Brady eingeleitet. Inzwischen war die Einsicht gewachsen, dass die Verschuldung einiger Staaten zu gravierend war, als dass auf tief greifende Interventionen noch verzichtet werden könnte. Nun ging man davon aus, dass mehrere der hoch verschuldeten Staaten die inzwischen aufgelaufenen Schulden nicht selbstständig würden abbauen können, dass im Gegenteil die Schuldenlast ihre Wirtschaftskraft zunehmend schwächen würde. Daher setzte man nun - wiederum für eine Reihe der am höchsten verschuldeten Staaten - auf eine schnelle und deutliche Reduzierung der Schulden. Damit war erstmals wirklich in Frage gestellt, ob die Schuldner all ihre Schulden zurückzahlen sollten; die Gefahr eines Finanz-Crashes durch Konkurs involvierter Banken war zu diesem Zeitpunkt allerdings nicht mehr zu befürchten; diese hatten sich inzwischen darauf vorbereitet, die drohenden Verluste aufzufangen. Ähnlich wie schon der Baker-Plan sah auch die Brady-Initiative Anpassungsmaßnahmen der Schuldner vor. Vorrangig sollten aber nun die Schulden deutlich abgebaut werden. Bankkredite wurden zum Teil in Darlehen öffentlicher Institutionen umgewandelt. Für den anderen Teil mussten die privaten Gläubiger eine Reduzierung der Zinssätze hinnehmen; dafür sollten die Regierungen der Industriestaaten die Kredite durch Bürgschaften absichern. Außerdem wurden von privater und öffentlicher Seite weiterhin "fresh money"-Kredite gewährt. Die im Rahmen der Brady-Initiative bereitgestellten Finanzmittel waren vollkommen unzureichend, die Altschuldenlasten der hochverschuldeten Entwicklungsländer entscheidend zu reduzieren. Aber allgemein wird die Auffassung vertreten, dies sei ein Schritt in die richtige Richtung gewesen. Im Übrigen zeigen die Wirtschaftsdaten der vergangenen Jahre, dass sich die betroffenen Staaten trotz der Überschuldung wirtschaftlich entwickeln konnten, so dass die Entwicklung nicht allein vom Erfolg der Brady-Initiative abhing. Die Schuldenkrise kann - wenn auch die Verschuldung für viele Staaten noch lange ein zentrales Problem bleiben wird - inzwischen als überwunden betrachtet werden. Das ist aber kein Verdienst der Regierungen der betroffenen Staaten, auch nicht der Gläubigerbanken und leider auch nicht der Erfolg der von den U.S.A. angeführten Initiativen. Wesentlich haben vielmehr die seit Mitte der achtziger Jahre sinkenden Rohölpreise, die stark gesunkenen Zinsen und eine wieder günstigere Entwicklung der Weltwirtschaft und die Belebung des internationalen Handels dazu beigetragen. Die verbleibenden Lasten müssen die Bürger der betroffenen Staaten tragen, und zwar noch eine ganze Weile. Was waren die entscheidenden Fehler und wer hat sie gemacht?
Die entscheidende Frage ist, ob und zu welchem Zweck Regierungen Auslandskredite Für Kredite von Inländern gelten die folgenden Ausführungen unter Umständen nicht; Inlandskredite spielen aber bei den hochschulverschuldeten Ländern der Dritten Welt auch kaum eine Rolle. aufnehmen sollten. Denn Kredite müssen nicht nur zurückgezahlt werden; es werden außerdem noch Zinsen berechnet, die je nach Marktlage und Laufzeit ohne Weiteres die Tilgungszahlungen übertreffen können. Ohne Zweifel vernünftig ist die Aufnahme von Krediten, wenn diese Investitionen ermöglichen, die zu Steuermehreinnahmen führen, die mindestens die Zinsen decken. Solche Investitionen können die Verbesserung der Infrastruktur - Straßenbau, Errichtung von Kraftwerken, Ausbau von Bildungseinrichtungen - betreffen oder die Privatwirtschaft fördern (Marshall-Plan). Kredite aufzunehmen um die Zukunft zu beleihen ist hinnehmbar, wenn außergewöhnliche Ereignisse zeitweise die Einnahmen mindern oder die Ausgaben erhöhen. Die keynesianische Interventionspolitik geht etwa in diese Richtung. Häufiger aber werden auf diese Weise die Folgen von Naturkatastrophen, Kriegen und überstürzten Wiedervereinigungen überwunden. In jedem Fall ist der Preis hoch. Unverantwortlich ist es ein Land zu verschulden, um Ansprüche zu befriedigen, die sich durch die tatsächlichen Einnahmen nicht finanzieren lassen. Das gilt für Rüstungsausgaben ebenso wie für den Sozialetat und viel mehr noch für die öffentliche Verwaltung und den Verwaltungshaushalt. In diese Kategorie fallen auch die Kredite, die aufgenommen werden, um auf die Erhebung von Steuern verzichten zu können. Bei Privatpersonen würde man in solchen Fällen sagen, dass sie über ihre Verhältnisse leben. Wofür aber wurden die Kredite, die ja irgendwann in die Entwicklungsländer flossen, ausgegeben? - Zum Teil ersetzten sie tatsächlich Steuereinnahmen. Außerdem wurden großzügig Subventionen gewährt und zum Teil kostspielige und oft unrentable Prestigeobjekte finanziert. Darüber hinaus wurden oft auch die Wechselkurse zugunsten eines höheren Imports zu manipulieren. Ganz offensichtlich wurde das Geld aber nicht in befriedigendem Umfang produktiv verwendet. Es scheint, dass das Hauptproblem vieler Länder der Dritten Welt die Unfähigkeit ist, Kapital produktiv zu nutzen. Das würde nicht nur erklären, warum die seit den frühen 70er Jahren aufgenommenen Kredite heute nur unter größten Anstrengungen zurückgezahlt werden können, sondern auch die Kapitalflucht - wer in der Dritten Welt über größere Mengen Geld verfügt, investiert das zumeist in den U.S.A., Europa oder Südostasien, zu selten aber im eigenen Land. Offensichtlich sind die Regierungen vieler Staaten der Dritten Welt nicht in der Lage oder nicht ehrlich entschlossen öffentliche Mittel verantwortungsvoll zu verwenden; außerdem fehlt den privaten Kapitaleignern das Vertrauen in die Rentabilität und Sicherheit von Inlandsinvestitionen oder - noch schlimmer - sogar die Möglichkeit dazu. Im wesentlichen dürfte es zwei Ursachen für diese Kapitalabstoßung geben. Zum einen die eben angedeuteten ungünstigen Bedingungen (Angst vor politischen Krisen, Enteignung, unsichere Besteuerung, mangelnde Rechtssicherheit, unfähige Verwaltung, Korruption usw.). Zum anderen aber zeigt sich am Beispiel der stagnierenden Entwicklungsländer in aller Deutlichkeit, dass Kapital Kapital sei jener Teil des Produktionsergebnisses früherer Perioden, der zur Produktionserstellung in der betrachteten Periode beiträgt. nicht ohne Weiteres in vollem Umfang eingekauft werden kann. Außer Sachgütern wie Gebäuden, Maschinen, Straßen und dergleichen, dem Sachkapital, ist unter dem Oberbegriff Kapital auch das Humankapital zu subsumieren. Zum Humankapital gehören solche menschlichen Fähigkeiten, die Produkt von Vorleistungen sind, zum Beispiel die Ausbildung, genauso aber auch tradierte Verhaltensweisen. Sachkapital kann oft erst dann produktiv genutzt werden, wenn auch Humankapital in ausreichendem Umfang zur Verfügung steht. Ganz offensichtlich liegt in der mangelhaften Ausstattung mit Humankapital ein wesentlicher Grund nicht nur für Schuldenkrise, insofern sie durch die Unfähigkeit zur produktiven Verwendung von Devisenkrediten verursacht ist, sondern auch für die Stagnation vieler Entwicklungsländer überhaupt. Welche Konsequenzen sind in Hinsicht auf die Gewährung von Krediten an Staaten der Dritten Welt zu ziehen?Unzweifelhaft muss jeder Kredit drei Grundbedingungen erfüllen, um zu einer dauerhaften Verbesserung der Lebensumstände führen zu können:
Soviel wir nun wissen, heißt das für einige Staaten, dass Kredite nur noch in geringem Umfang gewährt werden sollten, weil ihre Fähigkeit dieses Geld produktiv zu nutzen begrenzt ist. Jeder unproduktiv genutzte Dollar aber vermindert ihre Wachstumschancen - es sei denn, er muss nicht zurück gezahlt werden. Die Wirtschafts- und Finanzpolitik der betroffenen Staaten muss darauf orientiert werden, die Importe zu drosseln und die Exporte zu erhöhen, um mit einem Teil der eingenommenten Devisen die Schulden abbauen zu können. Der Staatshaushalt muss vollständig über wirtschaftspolitisch sinnvolle Steuern finanziert werden. Schließlich muss Entwicklungshilfe da ansetzen, wo die ökonomischen Entwicklungsdefizite liegen, und ihre Gewährung muss an bestimmte Erfolge geknüpft sein. |