Internationaler Handel, Wettbewerbsfähigkeit und soziale Gerechtigkeit

Über die verteilungspolitischen Auswirkungen der gegenwärtigen Außenhandelspolitik und des Binnenmarktes.

P. V. Publicola

Die Regierungen der Bundesrepublik sind seit jeher darum bemüht, den internationalen Warentausch zu fördern. Zum einen ist die deutsche Wirtschaft von Rohstoffeinfuhren abhängig, zum anderen stark Export-orientiert, so daß nationales Wirtschaftswachstum kaum noch ohne eine Steigerung des Exports zu erreichen ist. Außerdem erhofft man sich von der Förderung des internationalen Handels - hierzulande und auch anderswo - besondere Wachstumseffekte wie zum Beispiel Produktivitätssteigerungen. Die Gründung des europäischen Binnenmarktes und einer politischen Union, die flankierende wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen ermöglichen soll, sind in diesem Zusammenhang zu sehen.

Zweifellos gibt es gute Gründe für eine auf Internationalisierung der Märkte gerichtete Wirtschafts- und Außenpolitik. Und die Gründung des Europäischen Binnenmarktes hat sicher einige Vorteile. Aber so deutlich diese Vorteile auch sind, sollten wir vernünftigerweise nicht die Nachteile dieser Politik übersehen. Die Bundesregierung und die EG-Kommission lassen bei ihrer Bewertung des Binnenmarktprojekts verteilungspolitische Aspekte praktisch vollkommen außer acht. Doch nationale Verteilungspolitik zur Herstellung einer als gerecht empfundenen Einkommensstruktur wird zunehmend an Flexibilität und Handlungsspielraum verlieren, wenn Sachzwänge wie "Internationale Wettbewerbsfähigkeit" und der Zwang zur Anpassung an internationale ökonomische Strukturen infolge entsprechender Wirtschafts- und Außenhandelspolitik immer stärker das politische Handeln bestimmen. Mit der Öffnung der nationalen Märkte werden verteilungspolitische Maßnahmen zunehmend schwieriger und - sofern sie überhaupt noch tragbar sind - auch immer weniger wirksam sein.

Verteilungspolitik - ein schwieriges Geschäft

Die Politik der Regierung und auch einiger anderer politischer Akteure hat verteilungspolitische Effekte verschiedener, zum Teil sehr subtiler Art. Die Verteilung des Volkseinkommens in der Bundesrepublik (und sehr vielen anderen Staaten) weicht deutlich von dem Verteilungszustand ab, der sich durch ein freies Spiel der Marktkräfte ergeben würde. Nicht nur die Regierungen des Bundes und der Länder treffen Entscheidungen, die verteilungspolitische Wirkungen haben; auch z.B. die Gewerkschaften nehmen Einfluß auf die Einkommensstruktur.

Eine Verteilung des Volkseinkommens, wie sie heute vorliegt, ergibt sich nur infolge aktiver Verteilungspolitik. Diese wiederum muß von den Bürgern eines Gemeinwesens mehrheitlich gewollt und politisch durchgesetzt werden, wie es in praktisch allen mehr oder weniger demokratisch regierten Staaten der Erde (mehr oder weniger) auch geschieht. Aber die ohnehin begrenzten Möglichkeiten, die Einkommensstruktur zu gestalten, werden, wenn die gegenwärtige Entwicklung anhält, zunehmend verlorengehen; denn Verteilungspolitik verursacht Kosten.

Prinzipiell gibt es zwei Wege, die Einkommensstruktur zugunsten einer gerechteren Verteilung zu korrigieren. Entweder nimmt der Staat den Besserverdienenden Geld ab, um es den Schlechterverdienenden zu geben (direkte Verteilungspolitik), oder er trifft Maßnahmen die zur Erhöhung der arbeitsabhängigen Einkommen auf Kosten vor allem der Verbraucher führen (indirekte Verteilungspolitik).

Direkte Verteilungspolitik wird vor allem durch die stärkere steuerliche Belastung der hohen Einkommen (Steuerprogression) einerseits und die Gewährung von Sozialleistungen andererseits betrieben. Auch die Abhängigkeit der Krankenversicherungsbeiträge von der Höhe der Einkommen und die kostenfreie Mitversicherung von Ehegatten und Kindern stellen eine direkte Umverteilung dar.

Maßnahmen der indirekten Verteilungspolitik sind alle Bestimmungen, die die Arbeitslöhne auf Kosten vor allem der Verbraucher erhöhen oder die Arbeitsbelastung vermindern. Das sind Mindestlohnbestimmungen ebenso wie Arbeitsschutzvorschriften und die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung der Arbeitgeber an den Krankenversicherungskosten. Durch indirekte Verteilungsmaßnahmen werden die Arbeitskosten erhöht. Diese höheren Kosten werden von bis zu drei Personengruppen getragen:

von den Verbrauchern (der betroffenen Waren), wenn die höheren Arbeitskosten auf die Preise aufgeschlagen werden.
von den begünstigten Arbeitnehmern selbst, wenn deren.Nettolöhne entsprechend gekürzt werden, so daß sich das.Gesamteinkommen nicht erhöht (Null-Verteilung).
von Beziehern höherer Einkommen, die der gleichen Branche angehören, wenn die höheren Löhne jener durch Kürzungen bei diesen kompensiert werden.
von den Kapitaleignern, wenn die Mehrkosten vom Gewinn abgezogen werden müssen.

Im übrigen sei darauf hingewiesen, daß Maßnahmen der indirekten Verteilung in der Regel nur Erwerbstätigen und ihren Angehörigen zugute kommen.

Verteilungspolitik muß von den Verbrauchern bezahlt werden

Jede Form der Umverteilung hat in Hinsicht auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit spezifische Effekte. Durch indirekte Verteilung werden die Arbeitskosten in der Regel erhöht und die (internationale) Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Branchen beeinträchtigt, denn die Verbraucher haben ja grundsätzlich die Möglichkeit, Produkte ausländischer Herkunft zu wählen und damit die nationale Verteilungspolitik quasi zu "sabotieren".

Durch direkte Verteilung werden entweder gleichfalls die Arbeitskosten steigen, wenn die Unternehmen die Löhne zwecks Ausgleichs höherer steuerlicher Belastung ihrer Mitarbeiter erhöhen, oder die höherqualifizierten Arbeitnehmer werden infolge eines sinkenden Nettolohnes stärker zur Abwanderung in Länder mit niedrigeren Steuern neigen und tendenziell weniger bereit sein, durch Mehrarbeit (und private Bemühungen um Höherqualifizierung) in eine höhere Gehaltsklasse zu kommen, weil das aufgrund progressiver Steuerbelastung zu immer niedrigeren finanziellen Gewinnen führt.

Direkte Verteilung hat außerdem den großen Nachteil, vergleichsweise sehr auffällig zu sein; Steuererhöhungen werden von den Betroffenen sofort registriert und bei der nächsten Wahl quittiert. Wer also ernsthaft Umverteilungspolitik betreiben will, wird nicht umhin können, vorzugsweise indirekte Verteilungspolitik zu betreiben und seiner durch die spezifischen Effekte indirekter Verteilung (Erhöhung der Arbeitskosten und damit auch der Preise) erheblich belasteten Wirtschaft einen Schonraum zu schaffen, d.h. Zölle zu erheben.

Die Regierung setzt sich unter Zugzwang

In den letzten zehn Jahren hat die Regierung wirtschafts- und sozialpolitisch die Weichen gestellt, um die Einkommensstruktur nachhaltig zu verändern. Die einschlägigen wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidungen lassen sich zwei Kategorien zuordnen: Zum einen gibt es Entscheidungen zugunsten eines Ausbaus des internationalen Handels, besonders auch des innereuropäischen. Zum anderen werden Entscheidungen getroffen, die die Wettbewerbsfähigkeit unserer Volkswirtschaft auf dem Weltmarkt verbessern sollen.

Entscheidungen der ersten Kategorie sind, um nur Beispiele zu nennen, jene für den EG-Binnenmarkt - bis hin zu einer gemeinsamen Währungs- und Wirtschaftspolitik -, sowie ganz allgemein die Bemühungen um den weiteren Abbau von Handelsschranken weltweit (z.B. GATT).

Zur zweiten Kategorie gehören zum einen Maßnahmen zur Senkung der Arbeits- und Produktionskosten, wie die sog. Gesundheitsreform, die Rentenreform, die steuerliche Entlastung von Unternehmen, Kapitaleignern und Besserverdienenden (Senkung des Spitzensteuersatzes und die schon lange angekündigte Streichung der Gewerbesteuer) und die Versuche, die Gewerkschaften zu niedrigen Tarifabschlüssen zu bewegen; zum anderen aber auch Maßnahmen, die erforderlich sind, um Entlastungen von Kapitaleignern und Besserverdienenden zu kompensieren: Die (inzwischen allerdings teilweise zurückgenommenen) Einschnitte beim BAFöG, die Belastung der Rentner mit Krankenversicherungsbeiträgen, der Abbau von Sozialleistungen - insbesondere auch im Bereich des Arbeitsamtes -; ganz allgemein die relative Verringerung der Sozialausgaben, die dazu geführt hat, daß Teile der Bevölkerung Wirtschaftswachstum schon lange nicht mehr zu ihren persönlichen Erfahrungen zählen können.

Zwischen Entscheidungen dieser beiden Kategorien besteht ein bemerkenswerter und politisch bedeutsamer Zusammenhang; nämlich insofern, als Maßnahmen der ersten Kategorie Maßnahmen der zweiten Kategorie erzwingen. Wer Handelsschranken abbaut, setzt seine Volkswirtschaft in höherem Maße der internationalen Konkurrenz aus und zwingt sich damit selbst, die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Volkswirtschaft in der beschriebenen Weise zu verbessern und die Verteilung des Volkseinkommens neu zu ordnen.

Internationaler Handel vs. politische Gestaltungsfähigkeit

Der konsequente Abbau von Handelsschranken setzt alle Arbeitnehmer zunehmend der internationalen Konkurrenz aus. Das hat böse Folgen für diejenigen, die zur Durchsetzung ihrer Interessen die Unterstützung ihrer (nationalen) Interessengruppen und der Gesellschaft brauchen, deren verteilungspolitische Forderungen nur von einem Staat einklagbar sind, der sich territorial mit einer abgeschlossenen Volkswirtschaft deckt, die er entsprechend gestalten (und z.B. durch Zölle auch schützen) kann.

Ich habe bereits zu Beginn eingeräumt, daß die Liberalisierung des Handels auch einige Vorteile hat. Prinzipiell werden alle Verbraucher von sinkenden Preisen profitieren können. Aber wie die Nachteile sind auch die Vorteile ungerecht verteilt: Bezieher niedrigerer Einkommen, die große Teile ihres Einkommens für Wohnraum, Energie und Nahrungsmittel ausgeben müssen, werden von billigen Textilien und Elektronik-Artikeln weniger profitieren als Besserverdienende. Während also die Bezieher niedrigerer Einkommen unter den verteilungspolitischen Zwängen der Außenhandelspolitik zu leiden haben, werden die Vorteile dieser Politik besonders den Besserverdienenden zugute kommen.

Was tun?

Für die Bundesrepublik wird sich die auf Internationalisierung der Märkte gerichtete Außenpolitik lohnen. Aber diese undifferenzierte Betrachtung läßt den Aspekt der Verteilungsgerechtigkeit außer acht. Einkommensunterschiede von mehreren hundert Prozent treten in unserem Land bereits heute regelmäßig auf. Auf der einen Seite gibt es die vielen Menschen in unserem Land, die nach Abzug der Kosten für Nahrung, Miete und andere Notwendigkeiten kaum noch etwas übrig haben. Auf der anderen Seite stehen die Wohlhabenderen, die einen beträchtlichen Teil ihres Einkommens für Luxus-Artikel ausgeben: (unangemessen) große Autos, Reisen über tausende von Kilometern, Elektronikartikel von der vollautomatischen Mikrowelle über das schnurlose Telefon bis hin zu sündhaft teuren Audio- und Computeranlagen.

Ich hoffe, nach dieser ausführlichen Vorbereitung auf Verständnis zu stoßen, wenn ich verlange, den Reichen zwei Mark abzunehmen, um den Armen eine Mark geben zu können. Und ich hoffe, nicht nur auf Verständnis zu stoßen. Ich hoffe darüber hinaus auf die Bereitschaft, auch entsprechend zu handeln, daß meine Position von hinreichend vielen Wählern geteilt wird und daß ihre Wahlentscheidung künftig entsprechend ausfällt.

Friesische Blätter